政策人材のための教科書 ～現場の声を政策につなげるために～ 第1回：そもそも「政策」とはなにか おはようございます。 株式会社千正組の千正康裕＆西川貴清です。 このたび、民間から政策に働きかける活動をしている方々に、知っておいていただきたい政策のつくり方、働きかけ方のコツなどをお伝えするための、定期購読マガジンを新たにスタートしました。 １．僕たちのノウハウと活動 千正は20年近く、西川は10年近く、それぞれ厚生労働省を中心に様々な政策を作ってきました。 政策担当者として、制度設計や意思決定プロセスを仕切っていた経験もありますが、現役の官僚時代から、秘書官として政治サイドの目線で政策を見てきたり、外国政府へのロビイングにより日系企業のために規制を変えてもらったりといった仕事をしてきました。 また、本業以外でも、国内の民間団体や企業の皆さんたちと政策について、意見交換をしたり、現場を訪問させていただいたり、ということを続けてきました。 さらに、よい政策をつくるためには、政策の内容やつくるプロセスの情報が政策のプロでない人も含めて多くの人に、分かりやすく伝わらないといけないということを強く感じて、千正は2011年から、西川は〇年から、それぞれ実名・肩書付のブログでの発信や、書籍などの執筆活動や講演などもしてきました。 つまり、他の官僚、政治家、関係団体、メディアなどの政策のプロの人たちとコミュニケーションをとりながら、自分たちもプロとして政策をつくりながら、一方でプロでない人たちにどのように伝えていったらよいかという試行錯誤を続けてきました。ハッキリ言うと、両者は随分と違うスキルです。 このような官僚としての本業と、本業をよりよくするための課外活動としてやっていたことが高じて、官僚を辞めた後、株式会社千正組を立ち上げて、政策に関係する活動をしている民間団体や企業などのコンサルティングや、メディア出演や執筆活動などの「伝える」活動をしています。 ２．政策の霞が関の独占と官民の情報格差 民間の方々と、直接、色々なお話をさせていただく機会をいただければ、先方のやりたいことや課題などをお聞きしながら、カスタマイズした個別具体的な助言をすることが可能です。 例えば、実現したいことや課題をお聞きしながら、情報を整理したり、戦略を一緒に考えたり、社会的によい話であれば政府等へのコミュニケーションのお手伝いするなどといったことを、カスタマイズした形で提供していますが、強く感じているのは、政策に関する情報格差です。 よいか悪いかは別として、日本では長く霞が関が政策をつくるという活動を独占してきました。だから、霞が関で長く政策をつくる仕事をしてきた私たちからすると、当然知っていることが、多くの皆さんに知られていないということです。 よくお聞きするのは、こんな声です。 ■ 報道で、政策に関する情報を見ても、どのように活用できるのかわからない ■ 役所が情報を公表していても、どこに必要な情報があるのか見つけられない ■ 公表資料にアクセスできても、その内容をうまく読み解けない ■ 政策というのがどういうスケジュールでできているのかよく分からない ■ 結論だけ見ても、意思決定プロセスがわからない ■ 情報収集が後追いになって、自社の戦略の検討が後手に回りがち ■ 自分たちの活動を広げるために、どのような内容の政策を提案したらよいのかわからない ■ どの省庁と話をしたらよいのかわからない ■ 国と県と市とどこに言ったらよいのかわからない ■ ネットワークのつくり方がわかならい ■ 官僚の思考回路がわからない ■ 政治家には簡単に会えない ■ プレゼンの仕方がわからない ■ 規制がハッキリしない時など、そもそも要望した方がよいのかどうかわからない ３．教科書がないなら作ろう そして、政府渉外など、政策について仕事でかかわっている民間の方々からは、政策の内容やできあがるプロセスについて、ちゃんと学ぶためのコンテンツがないという声をお聞きします。 私たちも、確かにその通りだなと感じます。政治評論みたいなものは、世の中にたくさんありますが、そもそも政策について学ぶものが、多くありません。政治学や行政学などの学術的な本はあって、もちろん有益だと思いますが、やはり学問的な本が多いので、仕事で政策に関わる方々が実践的に学ぶためのものとしては、ちょっと違うように思います。また、学術的な本を読むためには、ある程度基礎知識が必要なので、ハードルも高いです。 直接お話をさせていただく方々からは、もっと政策の基本的なことなども教えてほしいという声もいただきますし、政策人材の育成をどうしたらよいかという課題を抱える企業もあります。 私たちとしても、多くの方々に政策の基本的なことを知っていただければ、皆さんの事業や活動がもっとよくなると思いますし、圧倒的に仕事の効率も上がります。そして、政策をつくる側の立場に立った時に、政策をつくるための最初のステップは「課題の把握」です。この課題についての情報は、霞が関にはありません。常に、現場にあります。 それを、知りたくて、官僚時代に現場訪問や民間の方々との意見交換をライフワークのように行ってきましたが、一番情報を持っている民間の方々が、政策をつくっている人たちに伝えるのが上手になれば、この国の政策は間違いなくよくなります。 そのためには、直接お会いする方々にカスタマイズしたサポートをしているだけでは、限界があります。教科書がないなら、作ろう。民間から政策を読み解いたり、働きかけたりしたい人たちにとって、実践的で、前提知識がなくても理解できて、退屈でないもの、そういう教科書を作ることを決めました。 実は、去年から、この構想はありましたが、千正ひとりの活動では、どうしても時間的な制約があって、体系的な教科書をつくることに取り組めずにいました。 ２０２１年４月から、千正と同じように政策を多くの人に伝えることを続けてきた西川貴清が千正組に加わりました。「政策人材のための教科書」を作るなら、今しかないと思いました。 ４．こんな方々に読んでほしい 政策そのものについて、多くの方に関心を持っていただきたいという思いは常に持ち続けていますので、読み物として面白いものは無料部分で広く読んでいただけるようにしていこうと思います。 有料部分については、私たちの経験を生かしつつ実践的な情報やノウハウをまとめていきます。真剣に政策について学びたい方のためのクオリティの高いものにしていきます。 なので、こんな方々に読んでいただけると、とても嬉しいです。 ■ 企業の政府渉外など政策に仕事でかかわっている方々 ■ NPOなど民間団体で、官庁や政策に関わる仕事をしている方々 ■ 全国の政治家や公務員など、政策をつくる仕事をしている方々 ■ 将来、政策をつくる仕事をしたい学生の方々 ■ 政策について高い関心を持たれている市民の方々 それでは、スタートしたいと思います。 第１回のテーマは「そもそも政策とは何か」です。 政策という言葉は、よく聞くと思いますが、そもそも政策というのは何のことなのでしょうか。大前提として、知っておいていただきたいことです。 有料部分の目次 １．政策とは何か ２． 政策の種類 ３． 種類ごとの政策の機能 ４． 政策の決め方（政治家と官僚の役割分担） ５．なぜ、民間からのインプットが必要なのか ―― １．政策とは何か おそらく、この記事を読んでくださっている方は、政策について仕事上のかかわりや強い関心を持つ方々だと思いますが、そもそも政策というものが何なのかという話を聞いたことがあるでしょうか。 千正は、講演などで、よく「政策とはなにか」ということをお話する機会があります。 社会人や大学生向けに話をすることは、何度もありましたが、一度母校の中学校のキャリア教育の授業で官僚の仕事、つまり政策をつくるという仕事について話す機会がありました。 政策や政治の前提知識があまりない中学生にどうやったら伝わるか、かなり考えて工夫をしました。よく考えると、大人相手でも人によって前提知識が違うので、多くの方に伝えるように、今日はこのコンテンツを使おうと思います。 大人用にいつもしゃべっているスライド（元ネタ）はこちらです。 （写真：政策とはなにか） ポイントは以下の２つです。 ■ 政策とは、政府独自のリソース（手段）を使って、人の行動変容を促し、社会課題を解決する営みである。 ■ 政府独自のリソース（手段）には様々なものがあり、目的を達するためのベストミックスを考える必要がある。 つまり、法規制にせよ、予算にせよ、政策というのは手段に過ぎないということなのです。法律が変わっても、誰も守らなければ、つまり国民の人の行動が変わらなければ、社会課題は解決しませんよね。 例えば、新型コロナウイルス感染症対策についても、感染症法を改正して、法律の根拠や罰則を伴って緊急事態宣言や休業要請を発出できるようにするのも、休業要請に従った飲食店に協力金を支給する予算を作るのも、日々の感染者の状況を公表しているのも、ワクチンを供給して全国で接種できるようにするのも、すべて感染を抑えて国民の命と健康を守るという目的のためです。 もちろん、感染症を抑えるという目的と、経済を回すという別の目的がぶつかるので、一つひとつの判断は難しいのですが、この異なる政策目的のバランスを取るのが、まさに政治の役割です。 ２．政策の種類 さて、上のスライドには、【政府独自のリソース】と銘打って、具体的な政策手段を並べて書いています。 一口に、「政策」と言っても、法規制のように強制的なものもあれば、PRや情報提供などソフトなものもありますが、以下のものを示しています。 ■ 法規制・ルール ■ 予算 ■ 税制 ■ 執行 ■ 情報提供 ■ ＰＲ ■ 表彰 ■ 海外との協力 スライドでは、それぞれ実際に政府がやっている具体的な政策を例示していますが、前提知識のない方々が、この例示だけを見て理解するのは、結構難しいと思うので、中学生向けの授業で使った例を用いて、説明します。 といっても、読者の皆さんのリテラシーを疑っているわけではないのです。小難しい単語を頭に入れるよりも、本当に構造を分かってもらうためには、身近な例を示した方が伝わるのではないかと思っているので、ご容赦ください。 ３．種類ごとの政策の機能 【課題】 クラスの中に、ゴミ箱にゴミを捨てずに、教室のあちこちにゴミを捨てたり散らかしたりする人がいて、いつも教室が汚くて不快。 これを解決するにはどのような手段があるでしょうか？ （１）ルールをつくる（法規制） 人の行動を変える一番強い手段がルールです。 ゴミのポイ捨てを禁止するルールを作って、違反した人には罰金をとることにしましょう。 罰金をとらえるのは、みんな嫌ですから、きっとポイ捨ては減るでしょう。 （２）お金で解決（予算） ゴミをポイ捨てする人がいるかもしれませんが、クラスのみんながお金に余裕があれば、毎月1人1000円集めて、毎日掃除をしてくれる人を雇いましょう。40人のクラスなら、月4万円の予算となります。時給1000円で掃除してくれる人を1日2時間雇える計算になります。 そうすれば、ポイ捨てする人がいても、クラスはいつもきれいで快適になりますね。 （３）誰に負担してもらうか（税制） クラスがキレイになることはみんなにとってメリットがあるので、みんなで負担してほしいところですが、毎月1000円出すのが難しい人もいるでしょう。 その場合、誰にいくら負担してもらうのが公平でしょうか？ お金のある人に多めに負担してもらうことも可能です。 これは、実際に法人税や所得税などで導入されている考え方で、会社の利益や個人の所得の多い人ほど税率が高い仕組みとなっていて累進課税と言います。 また、義務を果たさない人たちからお金を徴収して、予算に充てることもあります。障害者雇用促進法という法律によって、一定規模以上の企業には、社員の2.3％以上の障害者を雇用することが義務付けられていますが、これに満たない企業からは納付金を徴収して、障害者雇用に積極的な企業への助成金などに充てられています。 （４）取り締まり（執行） ゴミ捨て禁止のルールだけ作っても、違反してポイ捨てした人を見つけて、本当に違反したかどうか確認して、実際に罰金をとるということを誰かがしないと、みんながルールを守らないかもしれません。ルールを守ってくれないと、教室は汚いままなので、課題は解決しません。 クラスの中に風紀委員を決めて、ポイ捨てした人を見つけて注意することにしましょう。（警察みたいな役割です） 見つけたら、先生を入れて違反した人の話も聞きながら、違反したことを確認して罰金をとりましょう。（裁判のような役割です） ※実際には、風紀委員の役割（取り締まりをする役人）の給料やトレーニングというコストも必要になります。 （５）見える化（情報提供） ルールづくりのような強制的なやり方をしなくても、ポイ捨てが減る方法はあります。 毎日、各クラスがどのくらい汚れているか、壁に掲示することにしてみましょう。 自分のクラスだけ汚いことが分かると、みんなで話し合ってクラスで工夫を始めるかもしれません。 この考え方は、女性活躍推進法という法律で取り入れられています。労働者が300人以上の企業には、女性活躍の状況と取組をまとめた「事業主行動計画」を策定して公表する義務があります。 厚生労働省は、企業のデータベースのサイトも作っていますが、どの企業が女性活躍に積極的か、「見える化」することによって、企業の取組を促しているのですね。 （６）意識を変える（PR） みんなが自発的にポイ捨てをしなくなるように、「ポイ捨てはやめよう」というポスターを作って教室に掲示してみましょう。 毎週月曜日は「クリーン教室DAY」として、ポイ捨て禁止や落ちているゴミは拾いましょうというキャンペーンをやってみましょう。徐々にポイ捨てしないことが習慣になっていくかもしれません。 国でも、様々なポスターなどをつくって広報をしたり、〇〇月間という集中的な啓発期間を設けたりしていますね。 （７）よい行動を増やすために褒める（表彰） 自発的にゴミを拾ってきれいにしている生徒を表彰する仕組みを作ってみましょう。 他の生徒もゴミを拾うかもしれませんし、ポイ捨てもしにくい雰囲気が出てくるかもしれません。 国でも、〇〇大臣表彰などという仕組みを設けていたり、好事例集を作ったりもしています。例えば、千正が厚労省時代に関わった政策でいうと、医師の働き方改革というのがあります。病院の中の仕事を効率化することによって、医師の長時間労働を是正しようということですが、例えばICTを導入して効率化した医療機関が国の好事例集に掲載されると、システム会社が医療機関に営業する時の材料になるということもあります。 （８）他の学校にも教えてあげてたくさんの学校の教室をきれいにしましょう（海外協力） 色々な取組をした結果、ポイ捨てが減って教室がキレイになったら、同じような問題を抱えている他の学校にも、解決策を教えてあげましょう。 他の学校から感謝されるでしょうし、自分の学校の評判もよくなります。学校同士の関係がよくなれば、色々な連携も進みますね。 このようなことは、外交の世界で途上国向けの開発援助などで、実際に行われています。 ４．政策の決め方（政治家と官僚の役割分担） 一口に「政策」と言っても、たくさんの種類があることが、お分かりになったと思います。 人の行動を変えるという目的のために、こうした細かい政策手段のベストミックスを考えていくのが、理想的な政策のつくり方です。 しかし、政治家には政治家の、官僚には官僚の限界があります。両者がしっかりと役割分担を果たさないと政策は出来上がりません。 政治家の最も重要な役割は、ある目的を達するための政策をつくると決めることです。課題設定をすると言ってもよいと思います。 例えば、2021年2月12日に、孤独担当大臣という新しいポストができて、政府は孤独対策に取り組むことになりました。これは、1月28日の参議院予算委員会の質疑で、孤独対策の必要性を強調する国民民主党の伊藤孝恵議員が「今はどの大臣が担当なのか」と質問したのに対して、菅首相が「厚労大臣です」ととっさに答弁したことに端を発しています。厚生労働大臣が政府の中で孤独対策を所管しているという意思決定は、その時点ではされていませんし、公式文書にもないわけで、突然の首相のアドリブで指名された田村憲久厚生労働大臣は、「任命いただいたのかよくわからないが・・・」と困惑した様子でした。 後日、菅首相は坂本哲志地方創生大臣に、孤独・孤立問題を担当するよう正式に指名したのです。そして、孤独対策に取り組むNPOや有識者の意見も聞きながら、4月23日に緊急支援策をまとめました。 このように、そもそも「新しい社会課題を取り上げて、政策をつくる」という解決すべき課題の設定は、政治家の仕事です。 官僚には、政策の優先順位を決めることができません。既存の予算の枠があるので、別の政策の予算を減らさないと、特定の予算を増やす意思決定ができないからです。これは、企業の中で、トップのリーダーシップがないと、事業の優先順位や予算付けを大きく変更できないのと同じようなものです。 では、政治家には難しくて、官僚が得意なことはなにかというと、制度設計の詳細です。政治家が提示した課題を解決するための政策について、実際にどの政策手段をとるか、例えば補助金をどういう条件で、どのくらいの金額を出すかなど細かい設計をしていかないといけません。 先ほどの中学生向けの教室の美化の例で言えば、どのくらい教室が汚れているのか、ポイ捨てが多い理由は何か、解決策を導入するためにはどのくらい手間暇やお金がかかるなど細かい計算をして案を作ったり、みんなで話し合うための議論の場を作ったりするのが官僚の仕事です。 また、何をやるか決まったら、実際に運営する人が必要です。例えば、ゴミを捨てる人を見つけて注意したり、罰金の管理をしたり、ゴミの状況を常に見て回ったり、表彰する生徒を探したり、そういう仕事をする人がいないと、話し合って決めても実際に取り組みは進みません。こういう役割を担うのも役所です。 官僚が細かい制度設計をしたら、最終的には政治家の了解が必要です。担当大臣の了解でよいのか、官房長官や総理の了解が必要なのかは、ケースバイケースです。 孤独・孤立対策の緊急支援策は、総理の指名によって新しい大臣が任命された後の最初の政策パッケージですし、メディアを含めて国民からの注目度も高いので、間違いなく総理まで了解を得ているはずです。これも、企業の中での意思決定が社長なのか、担当役員なのか、一定の基準がありつつも、ケースバイケースなのと同様です。 ちなみに、孤独・孤立対策の緊急支援策は、既存の予算の組み換えなので政府内の意思決定で足りますが（ただし、実質的には与党には説明して了解を得ます）、法規制や大きな予算変更の場合は、政府の幹部の政治家だけでなく、国会の議決が必要となるので、意思決定のプロセスは劇的に広がります。 ５．なぜ民間からのインプットが必要なのか さて、政策をつくるのは、大まかに言うと政治家が解決すべき課題を設定して、官僚が解決策となる具体的な政策を設計することが多いわけですが、そもそも政治家はどうやって特定の政策を実現するということを判断しているのでしょうか。また、官僚はどうやって詳細な制度設計をしているのでしょうか。 ハッキリ言いますが、自発的にしているわけではありません。本来、政策をつくるための情報というのは、それがビジネスだろうと社会的な活動や困っている人の支援だろうと、お客さんに一番近いところにあります。つまり、企業や民間団体に一番ネタがあるのです。 その現場にある課題や情報が、整理されて発表され、メディアの報道などもあって、社会課題として認知されることが必要不可欠なのです。 だから、民間の現場で起こっている課題は、分かりやすく政策をつくる政治家や官僚たちやメディアに伝えないと、よい政策は出来上がらないのです。これは、企業の製造や営業などの現場で起こっている課題が経営陣にちゃんと情報として届かないと、解決できないのと同じです。 政策のロビイングというと、何か自社のために政治に働きかけて、自分たちの有利な方向に政策を誘導するようなイメージがあるかもしれません。そういう面が全くないとは言いませんが、そのようなロビイングは一時的には成功するかもしれませんが、長続きはしませんし、そのような働きかけをする人たちは、結局政策をつくる人たちに信頼されにくいのです。 政策のロビイングというのは、現場の課題を、政治家や官僚など意思決定権者に、適切なタイミングで、適切なルートで、分かりやすい形で伝え、社会にも広く認知してもらう活動なのです。だから、この国の政策がよくなっていくためには、とても大切な活動なのです。 よい政策のために、宝のような情報を一番持っている民間企業や現場の皆さんが、よりよく伝えられるように、これから記事を続けていきますので、よろしくお願いいたします。